Álit umboðsmanns um skipan hæstaréttardómara
Ég var staddur úti í Washington mánudaginn 3. maí, þegar mér bárust þau tíðindi, að umboðsmanni alþingis þætti miklu skipta, að ég fengi tafarlaust að sjá álit hans vegna kvartana þriggja umsækjenda um embætti hæstaréttardómara. Þeir sættu sig ekki við, að hinn 19. ágúst 2003 lagði ég til, að Ólafur Börkur Þorvaldsson yrði skipaður hæstaréttardómari. Kvartaði Ragnar H. Hall hrl. til umboðsmanns 3. september 2003, Jakob R. Möller hrl. 2. október 2003 en Eiríkur Tómasson prófessor ekki fyrr en 30. desember 2003. Ég svaraði bréfum umboðsmanns vegna þessara kvartana innan þeirra tímamarka, sem hann setti. Var það 12. febrúar 2004, sem ég sendi honum svarbréfið vegna Eiríks, en bréf vegna fyrri kvartenda sendi ég síðastliðið haust. Leiddi ég ekki sérstaklega huga að þessum kvörtunum og áliti umboðsmanns, fyrr en ég heyrði Helga Hjörvar, þingmann Samfylkingarinnar, tala þannig í umræðuþætti vegna álits kærunefndar jafnréttismála, að ég mundi fá einhverja breiðsíðu frá umboðsmanni vegna ákvörðunar minnar. Á hinu átti ég í sjálfu sér ekki von, að umboðsmaður birti álitið eftir allan þennan tíma, á meðan ég væri staddur erlendis í opinberum erindagjörðum,
Ég hef oft sem ráðherra átt mál til meðferðar hjá umboðsmanni alþingis og hef ég fjallað um störf hans á fræðilegum forsendum, eins og fram kemur hér að neðan.
Áliti umboðsmannsins vegna þessarar skipunar hæstaréttardómara fylgdi bréf til mín, þar sem umboðsmaður nefnir, að hann hafi talið rétt að vekja athygli alþingis og dómsmálaráðherra á tilteknum atriðum, sem um sé fjallað í álitinu „og þá með það í huga að tekin verði afstaða til þess hvort þörf sé á að fyrirkomulag við undirbúning og ákvarðanir um skipun í embætti dómara við Hæstarétt Íslands verði tekin til endurskoðunar og lagabreytingar gerðar af því tilefni ef sú verður niðurstaðan. Ég hef því sent forseta Alþingis eintak af áliti þessu þar sem nöfn hlutaðeigandi einstaklinga hafa verið felld út,“ segir í bréfinu,
Álitið hefur, eins og ég hef ítrekað sagt undanfarna daga, að geyma lögfræðilegar vangaveltur, sem eru til leiðbeiningar um framtíðina, án þess að umboðsmaður hnekki niðurstöðu minni eða því mati, að sérþekking í Evrópurétti sé málefnaleg forsenda fyrir vali á hæstaréttardómara. Umboðsmaður vekur hins vegar máls á því, að ég hefði átt að kanna hug hæstaréttar til þess, hvort þörf væri fyrir mann með sérþekkingu á þessu sviði í réttinum. Þessar leiðbeiningar vekja þá spurningu, hvort dómarar í hæstarétti viðurkenni, að þá skorti þekkingu til að takast á við úrlausnarefni, sem fyrir þá eru lögð.
Hér verður ekki farið í saumana á þessu áliti umboðsmanns en ég kann síðar að skrifa um það á lögfræðilegum forsendum. Á hinn bóginn ætla ég að birta hér kafla úr ræðu, sem ég flutti á fundi norrænna stjórnsýslufræðinga, sem haldinn var á Selfossi 21. ágúst 2003. Ræðuna má lesa í heild hér á síðunni en í tilefni af umræðum síðustu daga vek ég sérstaka athygli á þessum kafla:
„Í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu eru lögfræðingar kjarni starfsliðsins og þar eru menn í öllum skrifstofum með menntun og færni, sem gerir þeim kleift að taka á fyrirspurnum frá umboðsmanni og óskum um úrskurði á lögformlega réttan hátt. Dæmin sanna hins vegar, að lögfræðingar innan ráðuneytisins líta málsatvik og úrlausn mála stundum öðrum augum en lögfræðingar hjá umboðsmanni alþingis.
Dettur mér stundum í hug, þegar ég kynni mér, hve grannt er í saumana farið vegna einstakra mála, að um lögfræðilegan meting geti verið að ræða eða jafnvel deilu um keisarans skegg. Hvað sem því líður hef ég eina meginreglu, sem ég brýni fyrir samstarfsmönnum mínum, að með vísan til þessara nýju laga eigi þeir ávallt að hafa í huga, að utanaðkomandi geti litið yfir öxl þeirra við afgreiðslu hvers máls, og hægt sé að gera kröfu um að þriðji aðili fái að skoða þau opinberu skjöl, sem þeir nota til að komast að ákveðinni niðurstöðu.
Ekkert er einhlítt og ekki alltaf víst að það sem hljómar vel í stjórnsýslulegri teoríu reynist ætíð jafn vel í raunveruleikanum, sérstaklega ekki ef því er fylgt í gagnrýnislausri blindni og án skynsemi eða tillits til ábyrgðar stjórnvalda á vandaðri meðferð mála.
Stjórnsýslulög eiga að bæta stjórnsýsluna, verða trygging borgaranna fyrir réttlátri málsmeðferð og að ákvarðanir þoli nána skoðun ef svo ber undir. En ákafir áhugamenn um framkvæmd stjórnsýslulaga verða að gæta þess að gleyma sér ekki í misskilinni leit að smáatriðum, sem litlu varða í raun, tæknilegum atriðum, sem ekki hafa gildi utan fræðaheimsins.
Stjórnsýslulög tryggja að menn geti fengið rökstuðning þeirra ákvarðana sem teknar eru og þá varða. En geta þau tryggt að menn fái ætíð þau rök, sem í raun réðu því, sem að baki ákvörðun bjó? Er hægt að ætlast til þess, að raunverulegar ástæður séu ætíð tíundaðar í smáatriðum í gögnum, sem svo verða gerð opinber, hverjum og einum til réttrar sem rangrar túlkunar?
Á þessu eru ýmsar hliðar. Ég bý til dæmi um sjónarmið, sem stjórnvöld verða að leggja til grundvallar við töku ákvörðunar. Um starf sækir maður með góð og mikil próf, jafnvel næstum óendanleg próf, og á pappírnum er hann hinn hæfasti umsækjandi. Hann getur hins vegar verið þannig af Guði gerður, þrátt fyrir námsferil og háar einkunnir, að hann sé alls ekki hæfur til starfsins, til dæmis vegna andlegs ágalla. Góður námsmaður getur verið ómögulegur til starfa eða samstarfs o. s. frv. Hve langt á stjórnvaldið að ganga við upplýsingaöflun um það atriði? Hve oft ratar slíkt álit inn í rökstuðning stofnunar eða ráðuneytis fyrir stöðuveitingu?
Stjórnsýslulögum er ætlað að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu, að ákvarðanir séu teknar á efnislegum forsendum. En þau horfa fram hjá því að í ýmsum málum, getur reynst best að byggja á því, sem kalla má innsæi eða tilfinningu.
Það væri illa komið ef ofuráhersla á málefnaleg sjónarmið, gegnsæjar ákvarðanir, hlutlæga mælikvarða og nákvæman rökstuðning, yrði til þess að ekkert rúm væri fyrir stjórnendur til að „láta innsæið ráða.“ Hér má minna á, að það eru engir tveir menn eins, það eru ekki til neinir tveir „jafn hæfir“ starfsmenn. Áþreifanleg atriði eins og menntun og reynsla segja sína sögu en aldrei alla söguna. Við verðum að gæta þess, að reglur, sem eiga að bæta ákvarðanir, verði ekki til þess, að við þorum ekki öðru en að loka augunum fyrir öðrum hlutum sögunnar.
Þyki borgurunum á sér brotið af stjórnsýslunni, eiga þeir að sjálfsögðu þess kost að bera sig upp við dómstólana. Með embætti umboðsmanns alþingis hefur borgurunum verið opnaður annar kostur, þótt hann leiði ekki til endanlegrar niðurstöðu á sama hátt og dómsorð.
Það eru mikilvæg réttindi borgaranna að geta leitað álits óháðs embættismanns, umboðsmanns alþingis, án þess kostnaðar og tíma sem hefðbundinn málarekstur kann að taka. Mikilvægt er að umboðsmaður ávinni sér traust borgaranna með störfum sínum. Þó er ekki aðeins mikilvægt, að hann njóti trausts þeirra, sem til hans leita. Hann þarf einnig að njóta trausts stjórnvalda og þau þurfa að hafa ástæðu til að ætla, að hann sinni starfi sínu af skynsemi og sanngirni í garð allra aðila.
Slíkur embættismaður þarf að vera vel heima í fræðunum en hann verður ekki síður að átta sig á raunveruleikanum utan fræðanna, því að hann skiptir jafnan miklu máli við farsæla lausn mála. Borgararnir þurfa að treysta því að umboðsmaður hlusti á erindi þeirra af yfirvegun og afgreiði mál þeirra af sanngirni. Það væri illa komið, ef þeir teldu umboðsmann eingöngu varðhund kerfisins, settan til þess að sefa réttmæta reiði grátt leikins fólks. Stjórnvöld þurfa á hinn bóginn ekki síður að geta treyst því, að umboðsmaður hlusti á sjónarmið þeirra og skýringar af sanngirni. Það væri til dæmis mjög illa komið, ef ætla mætti að umboðsmaður sæti um stjórnvöld. Hann sætti jafnvel færis að leiða embættismenn í gildru, gleymdi sér í smáatriðum og legði allt út á versta veg.
Ég dreg upp þessa mynd hér til að minna okkur á, að ekki er allt fengið með skýrum leikreglum og sjálfsögðum rétti til að krefjast vandaðra vinnubragða af þeim, sem fara með opinbert vald. Ef illa er staðið að framkvæmd og eftirliti á hvaða sviði sem er, næst ekki markmiðið, sem að er stefnt.“
Þessi orð flutti ég á ráðstefnu 21. ágúst 2003. Sérfræðingar í stjórnsýslurétti hér og annars staðar á Norðurlöndum voru meðal áheyrenda. Ef ég hefði tala svona í umræðum síðustu daga, hefðu einhverjir vafalaust talið það til marks um hroka og vilja til óhlýðni gagnvart umboðsmanni alþingis vegna álits hans frá 3. maí. Ég er sömu skoðunar nú og 21. ágúst 2003 um stöðu umboðsmanns, orð mín þá voru byggð á sömu rökum og ráða enn afstöðu minni. Ég hef ekki orðið þess var, að menn teldu mig hafa gengið of langt í orðum mínum 21. ágúst 2003, á þau var litið sem framlag til málefnalegra umræðna um mikilvægan þátt stjórnsýslunnar.
Hinn 26. september 2003 var haldin ráðstefna lögfræðinga vegna 50 ára afmælis mannréttindasáttmála Evrópu og þar var forseti mannréttindadómstóls Evrópu. Ég flutti þar ávarp og vék meðal annars að því álitaefni, hvort dómstólar ættu að fara að lögum eða móta lög með því, sem gjarnan er nefnd framsækin lagatúlkun. Ég sagði meðal annars:
„Sterk og góð rök eru að sjálfsögðu fyrir því, að gildi mannréttindasáttmálans samkvæmt lögum nr. 62/1994 geti aldrei orðið meira en gildi þeirra laga. Löggjafinn sem sat á árinu 1994 geti ekki bundið hendur löggjafans, sem situr árið 2003, og allt tal um, að mannréttindasáttmálinn hafi nokkurs konar „stjórnarskrárígildi“ sé einungis lögfræðileg óskhyggja þeirra, sem láti berast með tískustraumum, jafnvel frá Strassborg . Hugleiðingar í nefndaráliti breyti engu um þetta, enda hafi löggjafinn á hverjum tíma ekki vald til að binda hendur síðari löggjafa og geti ekki veitt sjálfum sér slíkt vald í krafti álits nefndar, þótt skipuð sé hinu besta fólki. Þá hafi dómstólar hvorki umboð né vald til að hefja þessi almennu lög á æðri stall.
Um leið og þessi rök eru áréttuð, er gjarnan einnig vakin athygli á því, að dómarar í mannréttindadómstólnum geti ekki túlkað mannréttindasáttmálann eftir því, sem þeir meta vindáttina hverju sinni, og borið fyrir sig, „lifandi“ eðli sáttmálans. Fulltrúar fullvalda ríkja hafi ritað undir sáttmálann á sínum tíma og skuldbundið þar með ríkin til að virða að þjóðarétti þann texta, sem í sáttmálanum er að finna. Þess vegna sé full ástæða til að spyrja: Nær hin þjóðréttarlega skuldbinding til annars en þessa texta? Eða er textinn aðeins leir, sem dómarar geta hnoðað að eigin vild, og skapað ríkjum þannig nýjar þjóðréttarlegar skyldur?“
Þarna bendi ég á umræðu, sem snertir ekki aðeins mannréttindadómstólinn, heldur alla túlkun dómstóla eða eftirlitsaðila á lögum, það er hvort þeir eigi að halda sig við bókstafinn eða móta nýjar reglur. Umboðsmaður alþingis fer þá leið að móta nýja reglu í áliti sínu frá 3. maí og hefur sætt harðri gagnrýni frá Jóni Steinari Gunnlaugssyni hrl. og prófessor við Háskólann í Reykjavík vegna þess.
Ég er sammála Jóni Steinari um nauðsyn þess, að álitsgjafar og dómarar velji lögin frekar en reglu, sem þeir sjálfir móta, því að hvernig eiga þeir, sem framkvæma lögin, að standa að framkvæmdinni, ef síðar koma aðrir, sem segja, að ekki eigi að fara að því, sem stendur í lögunum, heldur nýrri reglu, sem þessir álitsgjafar eða dómarar móta.
Um þetta atriði er ágreiningur meðal lögfræðinga og hann snertir að sjálfsögðu ekkert þá ákvörðun mína, að skipa Ólaf Börk Þorvaldsson hæstaréttardómara í ágúst 2003. Umboðsmaður fylgir svonefndri framsækinni túlkun á 4. grein dómstólalaganna.
Með vísan til hugleiðinga um slík grundvallaratriði tel ég, að menn verði að lesa álit umboðsmanns alþingis. Alltof djúpt er í árina tekið, þegar sagt er, að í því felist sú niðurstaða, að ég hafi gerst brotlegur við lög. Hitt er annað mál, að ég þarf auðvitað að grandskoða álitið og draga mínar ályktanir af því, en eins og sagði í bréfi umboðsmanns, sem ég vitnaði til í upphafi, snýr málið að því, hvort alþingi telji nauðsynlegt að breyta lögum vegna álitsins.
Við heimkomu mína frá Washington varð ég þess var, að margir töldu greinilega, að gauragangur í fjölmiðlum og á alþingi vegna álits umboðsmanns hefði gengið lengra en góðu hófi gegndi. Ég hef ekki gefið mér tóm til að kynna mér til hlítar umfjöllun um þetta mál í fjölmiðlum eða á þingi og ætla því ekki að fara í rökræður um það á þeim forsendum.
Ég var spurður af Morgunblaðinu, hvað ég segði um kröfu Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur og Magnúsar Þórs Hafsteinssonar á alþingi um að ég segði af mér. Í svarinu minnti ég, að Ingibjörg Sólrún hefði aldrei stutt mig til neinna pólitískra starfa og Magnús Þór hefði sagst vilja sprengja mig og Halldór Blöndal, forseta alþingis, í loft upp. Að þau notuðu þetta álit umboðsmanns sem enn nýja átyllu til að krefjast afsagnar minnar, kæmi mér ekki á óvart. Baugsmiðlarnir hafa einnig verið að ýta undir umræður um afsögn mína, sem er svo sem ekkert nýnæmi fyrir mig.
Morgunblaðið fjallaði um málið í forystugrein miðvikudaginn 5. maí og sagði meðal annars:
„Í ljósi þess hversu víð og þar með umdeilanleg túlkun umboðsmanns er á þeim tveimur lagagreinum, sem hann vísar til er of langt gengið að líta á álitsgerð hans sem „áfellisdóm“ yfir dómsmálaráðherra, eins og haldið hefur verið fram. Í álitsgerð umboðsmanns eru raktar fyrirspurnir hans til dómsmálaráðherra vegna þessa máls og svör ráðherrans. Um leið og umboðsmaður rökstyður sín sjónarmið með málefnalegum rökum fer ekki á milli mála, að það gerir dómsmálaráðherra líka.
Það er ekki áfellisdómur yfir Birni Bjarnasyni, dómsmálaráðherra, að deilur rísi hér um veitingu embættis dómara við Hæstarétt, enda hefur það gerzt hvað eftir annað. Slíkar deilur sýna hversu mörg álitamál eru á ferðinni enda komst Hæstiréttur sjálfur að þeirri niðurstöðu að allir umsækjendur væru hæfir. Fullyrða má, að deilur hefðu risið um hvaða niðurstöðu ráðherrans sem var. Hins vegar er full ástæða til að þing og þjóð íhugi þau sjónarmið, sem umboðsmaður hefur sett fram í álitsgerð sinni og ræði hvort tilefni sé til frekari breytingar á þeirri skipan, sem nú ríkir við val manna í æðsta dómstól þjóðarinnar.“